شفافیت یا خودتحریمی؟

    کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم

نیروی ویژه اقدام مالی درباره پولشویی یا FATF یک سازمان بین‌دولتی است که در سال 1989 و بر اساس ابتکار عمل گروه 7 در جهت توسعه سیاست‌های مقابله با پولشویی، در پاریس تاسیس شد و در سال 2001، پس از حملات تروریستی یازدهم سپتامبر، قلمرو‌ عمل خود را به مقابله با تامین مالی تروریسم گسترش داد. این نیرو مسئول مطالعه روندهای پولشویی، پایش اقدامات قانونی و فعالیت‌های اجرایی-مالی در سطح ملی و بین‌المللی، گزارش‌دهی پایبندی به مفاد و استانداردهای مقابله با پولشویی بود. در حال حاضر FATF دارای بیش از 16 عضو است.  

بر مبنای FATF، 40 توصیه درباره پولشویی و 9 توصیه مخصوص درباره تامین مالی تروریسم وجود دارد که در کنار هم، استانداردهای بین‌المللی ضدپولشویی و مقابله با تامین مالی تروریسم را تشکیل می‌دهد. FATF به کشورها اجازه می‌دهد تا بر اساس شرایط و چارچوب‌های خاص قانونی خود، در اجرای توصیه‌ها و اقدام‌ها، انعطاف داشته باشند. از همین روی، توصیه‌های FATF از طریق سازوکار تقنینی در سطح ملی یا سایر سازوکارهای الزام‌آور ملی، پیاده می‌شود. اما به عنوان یکی از مهم‌ترین توصیه‌های FATF، بر پایه توصیه 16 لازم است تا در هر شکل از انتقال پول، فرستنده و ذی‌نفع انتقال پول مشخص شود. در موارد انتقال ارز نیز بانک عامل، فرستنده مبلغ و ذی‌نفع را شناسایی می‌کند. این توصیه به شفافیت مبادلات مالی در سطح ملی و بین‌المللی کمک می‌کند که یکی از پیش‌نیازهای مهم جلوگیری از فساد است.  

افزون بر توصیه‌ها، FATF یک لیست سیاه از کشورهایی دارد که با آن همکاری نمی‌کنند و این عدم همکاری در قالب عدم تمایل یا ناتوانی از همکاری طبقه‌بندی می‌شود. برای نمونه، عدم همکاری می‌تواند معلول عدم ظرفیت اطلاعات و اجرایی برای ارائه اطلاعات حساب‌های بانکی و سوابق معاملات در سطح بین‌المللی باشد. البته از سال 2006؛ کشورهای غیرهمکار در چارچوب ابتکار  عمل NCCT مطرح نمی‌شوند اما FATF فهرست کشورهای پرریسک و کشورهای غیرهمکاری را به‌روزرسانی می‌کند که در استانداردها و همکاری با توصیه‌های آن، بیشترین بهبود را داشته‌اند. هرچند‌ فهرست سیاه FATF متضمن هیچ‌گونه تحریم رسمی نیست اما قرارداشتن در فهرست سیاه آن به فشارهای شدید ملی می‌انجامد. 

پیش از تصویب FATF در مجلس شورای اسلامی، کشورهای ایران، پاکستان، کره‌شمالی، یمن، سوریه، سریلانکا، اتیوپی، تونس، صربستان و ترینیداد و توباگو در زمره کشورهای پرریسک FATF قرار داشته‌اند و دو کشور ایران و کره شمالی در گروه فراخوان برای اقدام طبقه‌بندی شده بودند. حسن روحانی در تاریخ 29 خرداد سال جاری در نامه‌ای به دبیر شورای نگهبان تصریح کرده بود که «برای مقابله با تحریم‌های یک‌جانبه و بهانه‌جویی‌های آمریکا و دیگر دشمنان ایران و حفظ روابط تجاری و بانکی با دیگر کشورها، تصویب لوایح چهارگانه مبارزه با پولشویی ضروری است. از مقام معظم رهبری درخواست می‌شود که در صورت صلاحدید ترتیبی اتخاذ گردد که شورای نگهبان عدم مغایرت سه لایحه مصوب مجلس را به فوریت اعلام کند و در مورد لایحه چهارم که تصویب آن در مجلس به مدت دو ماه به تعویق افتاده است، همکاری لازم برای ایجاد فضای مثبت و رفع شبهات غیر‌واقعی صورت پذیرد.» البته روحانی در نامه تذکر داده بود که تصویب لوایح چهارگانه به معنای پذیرش FATF نیست. در تیرماه سال جاری، دولت پذیرفت تا برنامه 41 بندی FATF را به اجرا در‌بیاورد و FATF هم به‌صورت موقت ایران را از لیست سیاه خود تعلیق کند. بیشتر این تلاش‌ها در نتیجه تغییر موضع آمریکا نسبت به برجام بود. در واقع، اهمیت تصویب FATF در ایران پس از اعلام خروج آمریکا از برجام افزایش یافت و اتحادیه اروپا، حفظ برجام و بسته حمایتی برجام برای ایران را به تصویب FATF در ایران مشروط کرده بود. اما FATF در ایران موافقان و مخالفانی دارد که در ادامه، مواضع آنها فهرست می‌شود. پیش از آن، مروری بر متن لایحه الحاق ایران به کنوانسیون بین‌المللی با تامین مالی تروریسم، ضرورت دارد تا مبنای ارزیابی اولیه از مواضع

 مختلف باشد.   

ماده واحده - به دولت جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم (مصوب 18/9/1378 برابر با 9 دسامبر ۱۹۹۹ مجمع عمومی سازمان ملل متحد) مشتمل بر یک مقدمه، بیست و هشت ماده و یک پیوست را با اعلام شروط زیر پذیرفته و سند ذی‌ربط را مطابق مقررات تبصره این ماده نزد امین اسناد تودیع کند. دولت موظف است به محض آگاهی نسبت به اعتراض احتمالی سایر اطراف متعاهد، گزارشی جهت اتخاذ تصمیم مقتضی به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید.

1- دولت جمهوری اسلامی ایران به موجب جزء (الف) بند (۲) ماده (۲) کنوانسیون، اعلام می‌نماید که مفاد آن دسته از کنوانسیون‌ها و پروتکل‌های مندرج در پیوست کنوانسیون که به عضویت آنها در نیامده است را به عنوان بخشی از کنوانسیون تلقی نمی‌‌نماید و الزام‌آور‌شدن مفاد ماده (۲۳) درخصوص اصلاح فهرست موافقتنامه‌های منضم به کنوانسیون برای جمهوری اسلامی ایران منوط به رعایت اصول هفتادوهفتم (۷۷) و یکصد و بیست‌وپنجم (۱۲۵) قانون اساسی است.

2- جمهوری اسلامی ایران با نظر به اصول و هنجارهای حقوق بین‌الملل تا حین پذیرش کنوانسیون از جمله کنوانسیون ۱۹۹۹ سازمان کنفرانس اسلامی و قطعنامه‌های مرتبط ملل متحد از جمله قطعنامه ۲6۲۵ و ۱514، تعریف عمل تروریستی را مشتمل بر مبارزات مشروع مردمی علیه از جمله سلطه استعماری و اشغال خارجی نمی‌‌داند و نسبت به اطراف متعاهدی که قلمرو عمل تروریستی را مستند به زیر بند (ب) بند (۱) ماده (۲) کنوانسیون مشتمل بر این مبارزات می‌دانند، تنها در حدود پیش گفته، متعهد می‌داند و اعلام می‌دارد ماده (6) کنوانسیون ارتباطی به این حق ندارد. این مبارزات فارغ از انگیزه آن مجاز و مشروع است و اعمال تروریستی به هر انگیزه‌ای ممنوع است.

3- موضوع بند (۱) ماده (۲4) کنوانسیون در خصوص جمهوری اسلامی منوط به رعایت اصل یکصد و سی‌ونهم (۱۳۹) قانون اساسی است و بند (۲) ماده (۷) کنوانسیون و موضوع ماده (۱۷) کنوانسیون در چارچوب قوانین داخلی اعمال خواهد شد.

4- صلاحیت مقرر در بند (5) ماده (9) کنوانسیون برای کمیته بین‌المللی صلیب سرخ تنها در چارچوب اسناد حقوق بشردوستانه لازم‌الاجرا برای جمهوری اسلامی ایران، پذیرفته می‌شود.

5- مفاد کنوانسیون در موارد تعارض با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران لازم‌الرعایه نمی‌‌باشد.

6.-الحاق جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون به معنای شناسایی و برقراری ارتباط با رژیم اشغالگر صهیونیستی نیست.

7.-دولت جمهوری اسلامی ایران در راستای بند 4 ماده 11 کنوانسیون تنها صلاحیت کشور محل وقوع جرم را به منظور استرداد مجرمین محرز تلقی می‌‌کند.

تبصره- دولت صرفا پس از خارج‌شدن جمهوری اسلامی ایران از لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی FATF می‌تواند سند الحاق را نزد امین اسناد تودیع ‌کند.

   موافق‌ها و مخالف‌های FATF

شفافیت مبادلات مالی و کنترل فعالیت‌های گروه‌های نظامی که اغلب موضعی فرادولتی و موازی دولت دارند، از مهم‌ترین نکات مورد تاکید موافقان FATF  است که به طور ویژه کنترل فساد  به نفع امکان حاکمیت قانون و دسترسی باز به حقوق مالکیت را فراهم می‌‌کنند. در کنار این نکات و در سطح عملی تجارت بین‌المللی، اصنافی که در سطح بین‌المللی فعالیت دارند از جمله حامیان اصلی FATF هستند چون امکان تجارت با شرکت‌های کوچک‌و‌متوسط مقیاس اروپایی تا حد زیادی به تصویب لوایح FATF وابسته بود به طوری که نایب‌رئیس اتاق بازرگانی ایران و چین برهان می‌آورد که «به علت عدم عضویت ایران در گروه اقدام مالی، حساب‌های بسیاری از ایرانیان در خارج از کشور بسته شده است.... پیوستن به FATF همه مشکلات ما را حل نمی‌کند اما مطمئنا جلوی بیشتر‌شدن مشکلات را می‌گیرد که بستن حساب‌های ایرانیان در خارج از کشور که آخرین آن در کره‌جنوبی اتفاق افتاد به دلیل عدم حضور ما در این گروه بین‎المللی بود. FATF گروه مالی است و نیازی به پیوستن ما ندارد، بلکه ما به آن نیاز داریم بانک‌های بزرگ دنیا این گروه را قبول دارند و اگر رفتار بانکی ما مورد تایید این گروه نباشد، آنها می‌توانند به‌راحتی از کارکردن با ایران خودداری کنند مانند الان که ایران و کره‌شمالی در این گروه قرار ندارند. این گروه هیچ کشور یا موسسه مالی را اجبار نمی‌کند که با فلان کشور کار کند یا نه، بلکه توصیه می‌کند که این کشور از لحاظ پولشویی و تامین مالی تروریسم در خط قرمز قرار دارد یا خیر. در شرایطی که ما با تحریم مواجه هستیم و شرایط سیاست خارجی پیچیده‌ای داریم، بهتر است که از نگاه این گروه در خط قرمز نباشیم.»  

از دیدگاه اقتصادی نیز کارشناسان بر این باورند که به طور مشخص اگر بسته‌ای که اروپا تعیین کرده در راستای خرید نفت و تهاتر کالا و واردات از اروپا تعیین شود این کنوانسیون زیرساخت ارتباطات بانکی در این قالب را فراهم می‌کند چون بانک‌‌های کوچکی در جهان وجود دارند که تبادلات پولی با آمریکا ندارند و بنابراین نگرانی‌های تحریم‌های آمریکا روی‌‌ آنها چندان زیاد نیست. این بانک‌ها اگر بتوانند گارانتی‌هایی از دولت‌های مرکزی خود بگیرند (مثل بانک‌های چینی و روسی) امکان تبادلات بانکی با ایران را خواهند داشت.افزون بر این، کارشناسان بانکی معتقدند که شیوه تصمیم‌گیری در FATF همانند شورای امنیت نیست که حق وتو وجود داشته باشد و امکان سوءاستفاده احتمالی هریک از کشورهای عضو وجود ندارد. فرایند تصمیم‌گیری در FATF به صورت اجماع موثر است که بر اساس مذاکرات مستدل شکل می‌گیرد. 

مسئول پیگیری FATF در وزارت خارجه نیز درباره آن می‌گوید که «FATF شامل یک صحن تصمیم‌گیری با 35 کشور و دو سازمان منطقه‌ای است. این 37 مجموعه تصمیم نهایی را با «اجماع» راجع به موضوعات می‌گیرند... در اجماع رئیس است که فضای عمومی جلسه را در نظر می‌گیرد و می‌گوید اجماع حاصل شده است یا خیر». پاسخ قریبی درباره احتمال اعمال‌نظر شخصی رئیس آمریکایی FATF درباره قضیه اجماع درباره ایران هم جالب و محل تامل است. «به هر حال رئیس می‌تواند اعمال نفوذهایی بکند، منتها برخی وقت‌ها این مساله نتیجه عکس می‌دهد و باعث حساسیت و پیگیری جدی دیگر اعضای جلسه می‌شود». البته در میان کشورهای عضو، آمریکا، آرژانتین، کشورهای GCC و دو عضو ناظر یعنی رژیم صهیونیستی و عربستان هم در زمره مخالفان ایران در FATF به شمار می‌روند. اما اینکه چقدر این مخالفان بتوانند ایران را تحت فشار بگذارند، به مذاکرات استدلالی بستگی دارد با این وجود حتی دبیر اجرایی FATF یعنی دیوید لوئیس نیز درباره تضمین خروج ایران از لیست سیاه آن اعلام کرده است که تضمینی در کار نیست. در واقع، دیوید لوئیس برای تقویت احتمال خارج‌شدن جمهوری اسلامی از لیست سیاه راهکارهایی را توصیه کرده است:

   انتظار از ایران برای خارج‌کردن استثنائات گروه‌های تروریستی

   اطمینان از ایجاد ساختاری قانونی در ایران برای خارج‌کردن استثناهای گروه‌های تروریستی

   عدم تضمین برای خروج از لیست سیاه پس از الحاق به FATF

   نظارت سالانه بر کشورهای عضو FATF

   نظارت کامل بر سیستم مالی ایران برای اولین‌بار 

در جبهه مخالفان FATF، افرادی نظیر امام‌جمعه مشهد، بر این باورند که تصویب CFT حرکت به سمت خودتحریمی بود و نباید از طریق برخی لوایح راه را برای براندازی باز کنیم. او هشدار داد FATF یعنی سپاه قدس از ارتباطات مالی ما حذف شود. گروه دیگری از مخالفان برهان می‌آورند که مرکز FATF‌فرانسه قرار دارد که محل اسکان اعضای سازمان منافقین است اما ادعای مبارزه با گروه‌های تروریستی و تامین مالی تروریسم را مطرح می‌کند. گروه‌های دیگری مانند الاحوازیه که عملیات تروریستی در اواخر شهریور سال جاری را انجام دادند نیز به‌راحتی و آزادانه تامین مالی می‌شوند. چرا FATF فقط برای مقابله با سپاه قدس و حزب‌الله لبنان و محور مقاومت که کمر گروهک تکفیری تروریستی داعش را شکسته، ساخته شده است.  از طرف دیگر، این استدلال از سوی مخالفان مطرح می‌شود که FATF در خدمت وزارت خزانه‌داری ایالات متحده قرار دارد و رئیس کنونی آن، دستیار معاون خزانه‌داری ایالات متحده آمریکاست و وزارت خزانه‌داری آمریکا نیز تحریم‌های بین‌المللی این کشور علیه ایران را طراحی و اجرا می‌کند و از این روی آن را همسو با منافع ملی ارزیابی نمی‌کنند. از دیدگاه اقتصادی نیز مخالفان بر این باورند که از 100 نمره ایندکس بال تنها 30 نمره مربوط به FATF است و بقیه موارد حوزه‌های جداگانه‌ای را شامل می‌شود. در حالی که برای آن 30 نمره FATF همه ظرفیت وزارت خارجه و بانک مرکزی و وزارت اقتصاد پای کار است و برای کاهش ریسک از بعضی منافع حیاتی ملی چشم‌پوشی شده، در سایر اجزای ایندکس از برقراری ارتباط ساده و ارائه مدارک اولیه هم غفلت شده است. علاوه بر این، کارشناسان اقتصادی مخالف معتقدند که اطلاعات 400 صرافی در شرایط تحریمی در قالب FATF به طرف‌های خارجی ارائه شده و افشای اطلاعات صرافی‌ها برای آوردن ارز به داخل کشور از طریق سیستم بانکی و پرکردن فرم مربوط به مبارزه با پولشویی که در قالب FATF مطرح است منجر به مسدود‌شدن کانال‌های ارزی خارج از کشور می‌شود. از این روی، در کنار ملاحظات اقتصادی، ملاحظات امنیتی نیز در فهرست مخالفت‌ها با FATF به چشم می‌خورد. برهنه‌کردن کشور به لحاظ امنیتی، اصطلاحی است که مخالفان FATF 

به کار می‌برند.    جمع‌بندی و نتیجه‌گیری از نکات بالا به عهده خواننده گرامی مطلب گذاشته می‌شود؛ هر سیاست، بسته سیاستی و اقدام، باعث انتفاع گروهی و خسران گروهی دیگر می‌شود اما معیارهای مهمی وجود دارند که روند توسعه یک کشور بر اساس آنها ارزیابی می‌شود و خواننده گرامی می‌تواند با احتساب آن معیارها روی نکات بالا، اندیشیده و به نتیجه برسد.